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王丽萍:一个“大政府 大社会”的时代
日期: 2012-12-31  信息来源: 《 中国青年报 》(2012年12月31日02版)

很长时期以来,国家与社会间关系问题似乎已成为社会科学研究中的初始命题。近年来,无论在学术研究中还是在对政治与社会问题的一般讨论中,国家与社会关系问题日益成为人们理解政治的一个重要思考维度,有关政治的其他问题或问题领域,如中央与地方关系、公民社会、治理与善治、政府与市场的关系以及民主化等,也因在若干重要方面同国家与社会关系问题相互重叠或有重要关联而被整合和统一于国家与社会间关系的大框架中加以思考和讨论。

在有关国家与社会间关系的诸多不同认识中,国家与社会二元对立模式代表着一种重要的启蒙思维,在历史上推动了国家的世俗化过程,并常被作为实体社会建构的一种理想模式。

人类对国家与社会间关系的认识在漫长的历史发展过程中已随对自我的认识、对国家的认识以及国家理论的发展而经历了重要的变化。在20世纪最后二三十年的时间,一些研究者注意到了国家的限度以及国家与社会的互动,类似的观点似乎也预示着有关国家与社会间关系认识的一个新开端。但是,国家的自主性(state autonomy)、社会中的国家(state-in-society)等观念似乎都不及将国家与社会对立起来的认识更有吸引力。于是,国家与社会相互对立的观念,仍是有关这一问题的主流观点并几近成为共识。在有关国家与社会关系的讨论中,国家的强势常常被看作一种“原罪”,从而使国家处于相对于社会的道德洼地,更出现了以“大政府小社会”描摹某些社会,甚至以此作为社会诸多弊病根源的“病理分析报告”。与此同时,“小政府大社会”的认识则随着公民社会观念的流行(特别是有关公民社会的片面理解),以及人们对市场和市场化的迷恋(尤其是非经济领域的类似观念),而成为一种强势的流行观念,并被作为社会治理方式变革的方向和目标,成为治愈社会病症的常见方案。显然,政府之大往往被理解为社会之小的原因,而培育大社会则需要削弱政府,以小政府成就大社会。

政府(国家)的大与小或社会的大与小,可以在不同的多个维度上加以衡量和考察,而这种大与小的评价并非在所有维度上都有意义或有说服力。譬如,常见的一些关于国家机构规模及政府支出水平等看似客观的标准,一旦与现代国家特别是全球化时代的政府职能联系起来思考时,就显得非常苍白、空洞和缺乏说服力,而在类似维度上的跨国比较也同样难以令人信服。不仅如此,政府(国家)的大与小和社会的大与小还很难同时在共同的维度上得以衡量和评价。事实上,关于社会是大还是小的独立的评价标准还很少见,社会的大与小一般是相对于政府的小与大而言的。于是,政府的大与小,以及社会的大与小,就常常表现为一对互为关联的相对概念,即相对于大政府的小社会,或是相对于小政府的大社会。有关国家(政府)与社会间关系的这种相对主义的认识,实际上却反映出有关国家与社会间关系的一种绝对主义的极端理解,即将国家与社会间关系看作国家与社会之间的一种零和竞争与博弈,其中一方所得就是另一方所失。反之亦然。事实上,政府的大与小,或是社会的大与小,需要从国家应履行的职能以及社会的现实需要中寻求标准和依据,而不应以对方作为衡量标准或参照。

第二次世界大战以来的世界秩序,包括今天全球化中的世界秩序,赋予国家日益重要的地位。但是,国家的强势地位却并不总能解释社会的弱小。也就是说,社会的弱小有着复杂的根源,弱化国家和抑制政府并不是使社会强大起来的前提和基础。这样也就可以理解,为什么在处于无政府状态下的国家,社会也往往不可能强大。国家与社会的关系从来就不是凝固不变的,也不是在唯一场域中展开的。可以预见,国家与社会之间的张力将存在于越来越多的领域。国家与社会在不同场域中竞争的结果,则可能是国家能力和社会能力的共同成长。

国家与社会间关系的前提是国家与社会的分野,但今天国家与社会的界线似乎却在不同程度上变得日益模糊。这种现象不仅源于国家与社会之间日渐增强的互动,还是国家被赋予日益增多的广泛的内外职能以及较为普遍存在的社会婴儿化趋势的结果。

无论在西方社会还是非西方社会,国家在履行职能、维持合法性等诸多方面面临前所未有的挑战,并在实践中常常陷于“对于解决小问题则嫌过大,而对于解决大问题则嫌过小”的窘境,一些发展中国家更是在民主化过程中或在新的治理环境下面临从全能到无能的问题。对于前一种窘境,强大的国家和社会在治理过程中的有效参与同样重要;对于后一种问题,强化国家能力就显得特别突出了。因此,国家与社会实际上面临着共同的问题,即适应社会变化,不断培育和强化与现实需要相符的能力。于是,“大政府大社会”便破茧而出了。“大政府大社会”不是一个人为设计和主观选择的问题,而应理解为人类社会自然选择和演化的一个结果。

因此,我们将无可避免地生活在一个“大政府大社会”的时代。大政府的出现或延续,既是国家内在自我扩张倾向的结果,也是对其日益增加的职能包括由公民不断界定的各种新的职能要求积极回应的结果;大社会则在很大程度上产生于自身要求,特别是建立在公民个体权利要求基础上的具体或抽象的、整合良好或支离破碎的权利要求,以及约束国家(政府)权力并参与社会管理的客观需要。

“大政府”与“大社会”背后不尽相同的形成基础和动力逻辑,使国家与社会间关系面临不同于传统的国家与社会间关系的更为复杂的问题,也常常使国家与社会的关系表现出复杂、微妙,有时还非常有趣的特性。一方面,国家可能会因应社会的变化和发展要求而调整职能,包括缩小职能范围或从某些领域隐退(如经济领域中政府与市场的关系),但同时国家又可能承担由社会和民众不断重新界定的全新职能,从而使政府职能范围得以扩大。在这种意义上,社会在自我壮大的同时,还自觉或不自觉地为政府扩展职能从而创造或维持一个大政府提供了理据。另一方面,在今天的舆论环境和普遍的观念氛围中,国家(政府)似乎又处于劣势。伴随社会自信的日益增强,国家常常疲于小心翼翼地回应社会要求,甚至是以迁就社会、取悦社会的方式履行固有的和不断被重新界定的政府职责,以适应“否定性政治”时代的社会要求。

与此同时,变动过程中的社会有时表现出对国家(政府)的予取予求,其原因除了缺乏责任感与义务感之外,还往往在于社会缺乏某种安全感。也就是说,如果将国家与社会的互动关系看作一种博弈的话,社会存在状态的不稳定性以及博弈规则的缺失等,都使社会对待每一次博弈都可能采取一种孤注一掷的态度,而不为今后可能还会重复发生的博弈和互动进行长远考虑或留下余地。

中国实行改革开放以来,以发展经济特别是促进市场经济发育、发展为主要目标的政治体制改革和其他的相关改革措施与制度,在很大程度上促进了国家与社会关系的重要变化。近年来规制型国家理念,以及新公共管理形式的治理模式的引入等,都对国家与社会关系产生了不容忽视的实际影响,或使人们对国家与社会关系产生了各种理性或非理性的预期。一些地方层级所进行的某些相关改革措施所取得的成效,也使人们对“小政府大社会”满怀憧憬并浮想联翩。被笼统地冠以打造“小政府大社会”的中国地方层面的某些改革,也许在以社会管理为特定内涵的国家与社会关系方面作出了明显的和有意义的调整,但这种变化只是在发展与社会组织的伙伴关系或鼓励社会参与等方面使国家与社会的边界发生了倾向于社会的变动,并可能在一定程度上提升了社会管理的绩效。最近20多年来中国研究中对地方层面研究的偏好和集中关注,在一定程度上使人们很容易将对地方层面的理解复制并延伸到全国层面。即便如此,地方层面的国家(state at local-level)不同于全国层面的国家(state at national-level),地方层面的国家与社会关系的加总也不是全国层面的国家与社会关系。

国家与社会关系正处于这样一种令人费解和不安的状态。一方面是所谓“正统悖论”所反映的既被需要但又被视为问题本身的国家,另一方面则是日益自信却又果真心安理得地把自己当作接受政府服务的顾客的、在不同程度上缺乏责任意识和主人翁精神的公众与社会。将国家与社会对立起来并片面强调社会的作用,一个可能的结果就是,人们在破除国家神话的同时,却在酝酿和创造社会万能的另一个迷思。

在这样一个“大政府大社会”的时代,国家(政府)与社会应如何自处、如何相处,是一个需要严肃思考的急迫问题。大政府与大社会和谐共处并相互适应的过程,是一个国家学习的过程、一个社会学习的过程,也是一个国家与社会相互学习的过程。这一过程还是一个国家的社会化过程,一个社会的社会化过程。无论国家的社会化还是社会的社会化,都是一个将有利于国家履行其必要职能并合乎国家与社会关系规范的一般原则,以及产生于别处(如国际关系领域、国际合作机制等)的规则不断内化的过程。国家与社会之间的同理心,以及国家与社会之间的默契等,也可能产生于这一过程。

在稳定的、制度化的国家与社会关系中,社会将可能通过不断的学习和社会化过程将相关规则内化于具体行动中,并在日臻成熟的过程中学会在关切自身利益的同时理解国家,习惯于在国家与社会关系的整体框架中思考和争取社会利益,避免今天转型社会中司空见惯的社会要求的无节制、无底线和不计后果的莽撞。

大政府大社会需要政府和社会的自我约束、自我规范,有时甚至还需要引入在一些联邦体系中被采纳和实践的礼让(comity)原则。在一个正常和健康的社会,国家和社会的利益本来就是一致的——寻求繁荣与秩序,并维护人类的基本自由与尊严。社会契约的本质也揭示了这一点。建立在自我责任、自我约束以及自利基础上的国家与社会的相互适应、相互制约和相互促进,将避免使国家成为一个权力膨胀进而可能走向失败的国家,避免使社会成为一个任性乖张进而可能失控和崩溃的社会,实际上是人类文明发展进程中国家与社会的一种制度化的自我救赎。

制约权力,特别是制约和防止绝对权力,代表着人类摆脱专制统治的一种启蒙信仰。广为流行的“小政府大社会”的观念也在很大程度上体现了这种启蒙逻辑。人类的启蒙时代已经远去,人类社会已经发生了任谁也难以预料的好的和坏的、希望看到的和不希望看到的变化。在全新的社会与历史环境中,已经走过启蒙时代的人类需要运用对于人类社会及其未来的不断更新的思考来理解和解释社会现实,并指导社会变化。(作者:王丽萍,北京大学政府管理学院教授 )

编辑:知远

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